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No universo da da administração pública municipal são recorrentes
as críticas à Lei Federal nº 8.666/93 e demais regramentos sobre compras
públicas. Há críticas de toda natureza, sendo as mais comuns
a aquisição pelo menor preço, sem levar em consideração aspectos técnicos
(o que não passa de falácia, pois o Estatuto Licitatório leva em consideração
questões técnicas em todos os tipos de licitações e regimes de execução) e a
defasagem nos valores de fixação das modalidades licitatórias (necessita de
revisão, porém passou longe de ser um dos motivos de lentidão das compras
públicas).
A falta de planejamento das compras públicas e a não profissionalização
dos servidores envolvidos na sistemática do processo administrativo de
compras públicas (licitações e compras diretas) são os pontos cruciais do
insucesso de uma aquisição pública.
Os administradores municipais, em geral, têm preocupação em demasia com
o edital de uma licitação. O objetivo deste singelo texto é mostrar que as
pontas de uma compra pública, seja ela através de uma das modalidades
licitatórias ou por dispensa e/ou inexigibilidade de licitação, merecem
especial atenção no nascedouro e na concretização, com a utilização de
servidores devidamente capacitados.
Para mostrar a importância dos extremos do processo, iremos esmiuçar as
questões que merecem destaque, para que, ao final, o município tenha adquirido
bem ou serviço condizente com o solicitado.
A fase inicial, com especificação completa do bem ou serviço, e, depois
de superadas todas as questões de ordem técnicas, a realização de pesquisa de
preço, são os pontos primários de uma aquisição pública eficaz. Ao passo que,
na outra ponta, o recebimento da prestação dos serviços ou fornecimento é de
derradeira importância para verificar se o município realmente irá pagar pelo
que foi requisitado.
Desta forma, não iremos abordar todos os atos da Fase Interna dos
procedimentos licitatórios e, igualmente, não trataremos de nenhum dos atos da
Fase Externa. Para o nosso estudo é essencial entendermos a importância de um
bom descritivo técnico (Termo de Referência, Memoriais Descritivos e
Especificações Técnicas) e a necessidade de fiscalizar o recebimento do bem
e/ou execução de serviço contratado.
PROFISSIONALIZAÇÃO DA ELABORAÇÃO DE
ESPECIFICAÇÃO TÉCNICA (REQUISIÇÃO DE COMPRAS)
Os municípios brasileiros possuem estruturas diferentes, porém, a
maioria utiliza a mesma sistemática de nascedouro de um processo de compras,
utilizando Requisição ou Solicitação de um serviço ou bem (geralmente através
de formulários prontos).
A dúvida começa no momento da elaboração da especificação do produto ou
serviço a ser contratado. De quem será esta responsabilidade? Não temos uma
fórmula. Cada município tem de entender suas peculiaridades, mas o fato é
centralizar ou descentralizar a tarefa de elaboração de especificação técnica.
A descentralização é o grande sonho dos Secretários e Diretores
municipais, pois, erroneamente, estes acreditam que, descentralizando o
processo de compras, haverá maior agilidade na aquisição de serviços ou bens,
pois o processo irá todo instruído somente para reserva orçamentária e
elaboração do instrumento convocatório.
Além disto, aparentemente, pode alvitrar que, descentralizando a
elaboração da tarefa de descrição de bens e serviços, haverá uma aquisição mais
segura, pois a pasta requisitante tem mais conhecimento do insumo ou serviço
pretendido. Igualmente, acredita-se, que com este formato, a responsabilização
por eventuais erros ou direcionamento ficará mais evidente, sendo mais
famigerado indicar o responsável pelo vício.
A centralização mostra-se mais vigorosa por uma simples razão: a
repetição. Não há profissionais em abundância com conhecimento em compras
públicas. Estes profissionais tornam-se especialistas diante da vivência
prática dentro de um órgão público. Além disto, comumente, os administradores
municipais veem o profissional que elabora uma especificação técnica para
compras ou faz uma pesquisa de preço como um assistente administrativo.
Entendemos que, dentro da realidade orçamentária de cada município, é necessária
a criação de cargo específico para esta finalidade, ou seja, um profissional
com perfil adequado para esta função (Administradores, Tecnólogos em Materiais
e Logística e outras áreas afins) para que, com seu conhecimento teórico,
aliado com o conhecimento prático que adquirirá ao longo do tempo, possa
tornar-se um especialista em atos preparatórios de licitações/compras públicas.
Desta forma, a repetição é a grande chave do sucesso de uma compra
pública. Assim, centralizando o processo de compras, os servidores envolvidos
irão incessantemente repetir diversos atos que, com o decorrer do tempo,
eliminarão os erros e estes terão conhecimentos práticos para elaborar os mais
diversos tipos de descrição técnica.
Cumpre destacar que, a maioria dos bens e serviços contratados pelos
municípios são comuns a todas as áreas da Administração (aquisição de materiais
de escritório, insumos de cozinha, gêneros alimentícios, itens de materiais de
limpeza, serviços de manutenção, seguros, periféricos de informática, etc).
Além da questão do conhecimento empírico, que será adquirido pelos
servidores pela repetição do trabalho, a centralização evitará o fracionamento
indevido, pois parcelas do mesmo objeto (objeto em sentido estrito) devem ser
adquiridos de forma única, evitando fraude na escolha da modalidade
licitatória.
Obviamente, que haverá bens e serviços que por sua natureza não se
justifica ser requisitado de forma centralizada. A contratação de obras e
serviços de engenharia ou a aquisição de medicamentos e vacinas são exemplos
típicos de serviços e insumos que devem ter tratamento específico, pois
envolvem conhecimento em determinadas ciências, sendo que muitas vezes o órgão
de Classe Profissional determina que somente o profissional registrado no órgão
é habilitado para elaborar projeto ou descrição de produtos.
Assim, parece-nos que é adequada a adoção de um sistema misto de
requisições de compras e serviços, ou seja, as compras e serviços que
necessitam de habilidades específicas devem ser descentralizadas, sendo
elaboradas por profissional habilitado em determinado órgão de classe (CREA,
CAU, COREN, CRF e outros). Ao passo que as requisições de compras e serviços
comuns devem ser adquiridas de forma centralizadas, evitando-se fracionamento,
elaboração errônea da descrição do objeto e contribuindo para capacitação dos
servidores.
FISCALIZAÇÃO NO RECEBIMENTO FINAL
Percorrido os diversos atos e formalidades de um procedimento de
compras, com a homologação do certame, inicia-se a execução do contrato. No caso
dos serviços continuados, antes do recebimento, ainda há a necessidade de
fiscalização dos atos pretéritos a este ato.
O procedimento de recebimento deve ter tratamento especializado, com a
utilização de profissionais capacitados. É aqui que a administração municipal
verificará se aquilo que está sendo entregue encontra-se de acordo com o
requisitado.
Historicamente, as administrações municipais não vêm dando a devida
atenção para esta ponta do procedimento de compras públicas. Entretanto, o
Estatuto Licitatório em seu artigo 73 expede o mandamento a ser seguido pela
administração. Vejamos:
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será
recebido:
I - em se tratando de obras e serviços:
a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e
fiscalização, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em até 15
(quinze) dias da comunicação escrita do contratado;
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade
competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após o
decurso do prazo de observação, ou vistoria que comprove a adequação do objeto
aos termos contratuais, observado o disposto no art. 69 desta Lei;
II - em se tratando de compras ou de locação de equipamentos:
a) provisoriamente, para efeito de posterior verificação da
conformidade do material com a especificação;
b) definitivamente, após a verificação da qualidade e quantidade do
material e consequente aceitação.
§ 1o Nos casos de aquisição de equipamentos de grande
vulto, o recebimento far-se-á mediante termo circunstanciado e, nos demais,
mediante recibo.
§ 2o O recebimento provisório ou definitivo não exclui
a responsabilidade civil pela solidez e
segurança da obra ou do serviço, nem ético-profissional pela perfeita execução
do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato.
§ 3o O prazo a que se refere a alínea "b" do
inciso I deste artigo não poderá ser superior a 90 (noventa) dias, salvo
em casos excepcionais, devidamente justificados e previstos no edital.
§ 4o Na hipótese de o termo circunstanciado ou a
verificação a que se refere este artigo não serem, respectivamente, lavrado ou
procedida dentro dos prazos fixados, reputar-se-ão como realizados, desde que
comunicados à Administração nos 15 (quinze) dias anteriores à exaustão dos
mesmos.
Como se verifica pelo texto do artigo mencionado, é obrigatório
procedimento formal de recebimento, devendo este ato ser registrado pelo
município para análise da fiscalização anual da auditoria do Tribunal
de Contas e para verificação do próprio Controle Interno do
órgão.
O dispositivo legal mencionado separa o ato de recebimento em processos
de obras e serviços e processos de compras e locação de equipamentos. Esta
separação determina o procedimento a ser adotado e, aparentemente, simplifica o
ato de recebimento no caso de compras e locação de bens.
Além desta divisão, há uma separação de ordem prática, qual seja:
bem de entrega imediata e serviços continuados.
Cumpre destacar ainda que o recebimento poderá ser provisório ou
definitivo.
A qualificação dos servidores envolvidos no recebimento é de suma
importância para a administração municipal. A burocracia deste ato é aquela que
visa proteger todos os atores envolvidos (servidores, prestadores de serviços e
a administração). Por isso, os servidores responsáveis por este ato devem estar
preparados para reduzir a termo tudo que engloba o ato de recebimento.
O recebimento de obras e serviços deve se dar no contexto de sua
execução, ou seja, o departamento municipal competente, comunicado pelo
contratado da finalização do objeto, deve imediatamente expedir o Recebimento
Provisório, já que o prazo para o aceite provisório é de 15 (quinze) dias e,
conforme se verifica pelo texto da alínea a, inciso I do art. 73 da
Lei nº 8.666/93, este prazo é fatal, não havendo possibilidade de prorrogação,
pois a verificação envolve somente a administração.
No caso de obras e serviços de grande vulto, se o departamento
competente verificar que não será possível a averiguação em 15 (quinze) dias,
deverá envolver mais profissionais para realizar a tarefa dentro do prazo. Está
regra verifica-se pela leitura do §4º do art. 73 do Estatuto Licitatório:
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será
recebido:
(...)
§ 4o Na hipótese de o termo circunstanciado ou a
verificação a que se refere este artigo não serem, respectivamente, lavrado ou
procedido dentro dos prazos fixados, reputar-se-ão como realizados, desde que
comunicados à Administração nos 15 (quinze) dias anteriores à exaustão dos
mesmos.
A Lei de Licitações menciona que o Recebimento Provisório se dará
mediante termo circunstanciado, porém, não detalha sua elaboração. Este termo
circunstanciado é um procedimento de apuração, podendo ser considerado um Laudo
Técnico.
No caso de obras e serviços de engenharia, obrigatoriamente, deve ser
elaborado por engenheiro e nos demais serviços, se estes forem de natureza
técnica, por profissional com a devida habilitação.
Somente será permitida a verificação por qualquer profissional, se os
serviços tiverem natureza de atividade comum, e, mesmo assim, o responsável
pelo recebimento provisório deve ter conhecimento do que está recebendo, por
isso, recomenda-se que o servidor responsável por este ato tenha participado da
elaboração da especificação técnica da requisição dos serviços, pois este
estará apto a comparar a especificação da requisição com o serviço executado.
O Laudo Provisório do Recebimento não pode ser simplório. Deve esmiuçar
tudo o que for possível, porém, sem criar obrigações que não estavam previstas
em contrato. O Laudo pode ser acompanhado por repertório de fotografias e até
valer-se de assessoramento especializado, com emissão de Parecer Técnico sobre
o recebimento.
Assim, expedido o Laudo Provisório do Recebimento, dois poderão ser os
caminhos: a não verificação de vícios ou a anotação de vícios a serem
corrigidos.
Não sendo verificada nenhuma anomalia, deve a administração municipal de
pronto expedir o Termo de Recebimento Definitivo. No caso de verificação de
anomalias, deve ser entregue formalmente cópia do Laudo Provisório para o
contratado exercer o direito
constitucional do contraditório e da ampla defesa (lembrando
que o ato é procedimento administrativo).
Ressaltamos que os vícios não mencionados no Laudo Provisório somente
poderão ser objeto de discussão se forem ocultos. A administração municipal não
poderá exigir correção do contratado se o vício aparente não tiver sido
mencionado no Laudo. Esta regra visa proteger os contratados para que a
administração não perpetue na correção daquilo que deveria ter verificado
provisoriamente, desta forma obrigando a administração a efetivamente
fiscalizar suas obras e serviços.
A expedição do Termo Definitivo somente será efetivada após a correção
dos vícios. No laudo provisório o servidor responsável deverá indicar o prazo
para correção dos vícios, não podendo ser superior a 90 (noventa) dias,
conforme parágrafo 3º do Art. 73 do Estatuto Licitatório, exceto em casos
excepcionais. Vejamos:
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será
recebido:
(...)
§ 3o O prazo a que se refere a alínea "b" do
inciso I deste artigo não poderá ser superior a 90 (noventa) dias, salvo
em casos excepcionais, devidamente justificados e previstos no edital
Como dito, somente os vícios não aparentes, referentes à solidez e
segurança da obra ou serviços, poderão ser discutidos após a expedição do Termo
de Recebimento, provisório ou definitivo. Trata-se de regra de natureza civil,
pois, conforme o caput do art. 54 da Lei nº 8.666/93,
aplica-se, supletivamente, os princípios da teoria geral dos contratos e as
disposições de direito privado nos contratos administrativos. Desta forma, a
regra do Art. 618 do Código Civil[1] tem
aplicação nas obras públicas, sendo a garantia de solidez e segurança da
obra de 05 (cinco) anos.
Referente aos serviços, como são extremamente abrangentes os tipos que
podem ser contratos pela administração, a regra sobre garantia deve ser
observada nas anotações da Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT
sobre cada área e, na sua ausência, a garantia deve ser definida no edital de
contratação, sendo obrigatória a fundamentação no processo administrativo do
prazo de garantia.
O recebimento de bens de entrega imediata deve ser mais simplificado,
pois constantemente a administração municipal recebe os mais diversos tipos de
insumos. A simplificação do procedimento não significa informalização e o
recebimento será registrado de forma provisória e definitiva.
A sistemática é a mesma do recebimento de obras e serviços, sendo
dispensada a elaboração de Termo
Circunstanciado. A exigência da elaboração deste laudo, conforme §
1ª do Art. 73 do Estatuto Licitatório, somente será exigida para aquisição de
equipamento de grande vulto, sendo que os demais casos, o recebimento será
mediante recibo.
Este documento denominado Recibo pode ser o reconhecimento por escrito
na própria nota fiscal de que o bem entregue está de acordo com o requisitado.
O art. 74 da Lei de Licitações dispensa o Recebimento Provisório nos
seguintes casos:
I - gêneros perecíveis e alimentação preparada;
II - serviços profissionais;
III - obras e serviços de valor até o previsto no art. 23,
inciso II, alínea "a", desta Lei, desde que não se componham de
aparelhos, equipamentos e instalações sujeitos à verificação de funcionamento e
produtividade.
Observa-se que não é dispensável o Recebimento Provisório no caso de
materiais e insumos entregues de forma imediata, porém, evitando-se a
burocratização desnecessária, poderá no mesmo ato ser recebido provisoriamente,
e após conferência, recebido de forma definitiva.
CONCLUSÃO:
Muito embora possa parecer tarefa de simples execução, o recebimento de
obras e serviços e bens em geral pela administração municipal requer
conhecimento prático e teórico de diversos assuntos. Desta forma, o
administrador municipal precisa entender que os extremos de um processo de
compras públicas devem ser executados por profissionais devidamente
qualificados e constantemente treinados. O nascimento e o desfecho da compra
precisam ser tratados com a mesma importância ou até superior à elaboração do
edital e demais atos. Assim, possivelmente, diminuirá os riscos de uma
aquisição não condizente com o objeto requisitado.
Portanto, o sucesso de uma compra pública está estritamente vinculado à
boa elaboração do descritivo técnico da requisição de compras e o perfeito
recebimento do bem ou prestação de serviço, jamais se admitindo o aceite final
de objeto diferente do requisitado.
[1] Art.
618. Nos contratos de empreitada de edifícios ou outras construções
consideráveis, o empreiteiro de materiais e execução responderá, durante o
prazo irredutível de cinco anos, pela solidez e segurança do trabalho, assim em
razão dos materiais, como do solo.
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